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空难背后的真空

发表时间: 2021-11-24

  金格科技助力江西省“赣服通”电子印章系统正,空难发生的背后,是航空重组和改制造成的管理真空以及整个安全应急系统的不协调

  又是空难。就在民航总局欣然宣布中国民航运输业已安全飞行500万小时的安全纪录时,包头空难的噩耗却将来自官方的欢呼击得粉碎。

  2004年11月21日8时21分,东航云南分公司包头飞往上海的MU5210航班,在起飞后不久坠落,55人葬身包头。而仅仅10天前,两名少年从昆明机场爬上飞机,其中一人坠机死亡。

  然而,就在包头空难的第二天,上航一架同样机型的航班从延吉起飞后不久,因起落架不能正常收回的飞行故障,盘旋一个多小时之后艰难返航。

  第三天,国航西南公司CA4455航班在执行昆明至芒市航班任务时,冲出跑道100米,所幸没有造成人员伤亡。

  第四天,东航一架从上海飞往三亚的航班因液压故障中途迫降广州白云机场。同一天下午3点,东航由南京飞往成都的MU2815航班,又由于飞机发生机械故障,在起飞20多分钟后紧急返航。

  这不禁让人又想起2002年前后相差22天的4.15空难和5.7空难,在那两次空难中,有200多条无辜的生命相继消失在北京飞往釜山和大连的航线日,新华社发表评论文章《包头空难暴露民航磨合期漏洞》,该文着重指出,2002年的空难发生在民航启动航空公司重组改革后的1个月,而这次包头空难同样发生在3大航空公司同时高层换班后的3个月,文章进一步批评民航系统面对旺盛的市场需求,头脑发热,重生产、重效益,轻安全、轻管理,没有处理好安全生产与企业增长的关系。

  在有严格管理程序的民航系统,接连出现包头空难和如此众多的事故征候,不能不说是体制改革后管理上出现了漏洞。中国人民大学公共管理学院副院长许光建发出了管理学界的声音,他在接受记者采访时心情沉重地指出,包头空难陨落的55条生命,提醒民航在新体制的磨合期,要格外加强和重视安全管理,民航的改革成本不能由无辜的生命来承担。但是,记者采访的多位航空界人士则都说过这样一句话:飞机不掉下来是不可能的,因为飞机不可能不失效。这确实是线条人命和悲痛欲绝的亲人朋友面前,在事故频频发生之后,民航系统这句行话颇为引人反感。

  他们是不是尽最大可能减少了飞机掉下来的意外?国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心副总工程师张兴凯在接受《商务周刊》专访时反问道。

  11月23日,空难发生了2天之后,东方航空股份有限公司才发表了简短公告,这则公告强调了失事飞机是由股份公司之控股母公司中国东方航空集团公司下属全资子公司——中国东方航空云南公司所拥有和运营的。

  虽然用统一的代码,但是两个独立的法人实体,各自独立核算,自负盈亏。东航股份公司董事、董事会秘书罗祝平向新闻界表示:从法律层面来说,两家是各自承担经济和民事责任。更有意思的是,作为三大航空公司法定出资人的国资委,理应对其监管下企业的安全生产负有间接的领导责任,但除了个别相关领导的名字出现在空难事故处理小组名单中外,在整个包头空难的处理过程中,国资委并没有向公众做过任何表态。

  记者不光在新华网和新浪网关于包头空难的专题中没有发现国资委的影子,还特意在GOOGLE等搜索引擎搜索了国资委+包头空难、国资委+航空安全等字样,但都没有发现国资委对包头空难发表公开言论。对此,接受《商务周刊》采访的专家解释说:国资委只是对航空国有资产的增值保值负责,它并不对安全负责。

  事实上,2004年7月,民航系统还完成了一次重要的体制改革:各大航空公司的资产划归国资委管理,机场、安检、公安等划归地方政府,民航管理部门只承担行业管理和安全监督职责。表面上看,改制把监督权和经营管理权分开,各类监管职责各归其位,空中、地面分离有助于提高效率,但分类监管在过渡期中还是造成了混乱。

  虽然重组工作还没有完结,但这并不能阻碍东航在划归国资委后对市场效益的冲动。一方面,云南航的注资工作如罗祝平所说正在进行评估、审计和制订方案,力争2005年上半年完成.另一方面,早在2003年2月,东航集团召开重组后的第一次工作会议就提出了整合运输主业的五统一,即统一航线布局和运力安排,统一机队规范,统一市场营销策略,统一标识、代码、服务和培训,统一机务维修及航材配置。据报道,甫一合并,东航就将原西北航的A300、云南航的CRJ飞机投入上海市场。

  专家指出,东航这样做,一方面是为了满足现在旺盛的市场需求,在全国各地大规模抢占市场,运力集中调配后,可以根据市场需求,重新配置各条航线的运力,使市场热门航线满负荷运行.另一方面,也是希望对新的顶头上司国资委有所表现。

  但这样的做法在重组工作尚未取得财权和事权统一的前提下,在分类监管尚未到位之时,容易产生管理混乱。对于航空公司这种不顾后院起火的市场冲动,民航总局有关领导多次在会议上提醒,与飞速发展的民航市场相比,民航企业存在三个跟不上:飞行员、机务维修员等技术人员力量跟不上需要;民航基础设施跟不上需要;航空管理跟不上需要。这三个跟不上,等于给事故隐患留下了大门。为此,民航总局于11月8日还特别召开全系统电视电话会议,并公布了新的《加强飞行安全的决定》,然而,包头空难在这个发布13天后还是发生了。

  与此同时,机场和公安移交地方后,也由原来民航总局一个口管理变成多口管理,在这种情况下,地方政府该如何管理新接手的机场和民航公安?机场、机场安检和公安如何重新自我定位?

  转制后安全问题究竟怎么管还没有一个明确的定位,许多问题落实不了。广州白云国际机场股份有限公司副总经理韩兆起向《商务周刊》证实,他们接到民航总局下的《关于进一步加强航空安全工作的决定》不到6天包头就出事了,这个事情到底怎么办,我们一直在研究。记者在几天的电话采访中,这位老总都在忙于各种安全会议。

  一位业内人士就此评论道,由于改制前民航管理部门管人、管财物、管民航安全、管航空公司和机场的经营及效益,所以原来民航总局发指令,各大航空公司和机场尚能坚决贯彻执行——不听话就撤职;但现在转制后,和行政命令失效了。由于不再是自己的儿子,面对各大航空公司片面追逐利润的市场冲动,民航管理部门抱怨我们说话也不管用了.那么,民航总局究竟该用什么手段对机场、机场安检、公安、航空公司实施安全监督职能?在把资产划归国资委和地方政府后,民航总局如何重新树立起安全管理的新权威?民航现在基本上还能做到这一点,是因为它刚刚分割,以前传统的权威因素还在,但是以后单靠这个不行,应该靠制度。中国民航学院安全科学与工程学院院长王永刚指出,现在民航虽然也强调行业监管,而且有的时候监管还很密,但还没有形成多长时间监管一次、各级监管有什么权力、监管什么等等,这需要进一步形成一个规范的制度。

  一个不好的苗头是,民航管理部门转制后出现的推诿心态已经开始导致其行动迟缓。就在包头空难的第二天,上航一架同一机型的飞机出现故障返航,此后国家民航总局才决定暂停国内所有航空公司庞巴迪CRJ飞机的飞行任务——此时距包头空难已经40小时。不少旅客因此质疑,为什么不在当天就停飞这种机型?为什么航班不能换飞机?民航系统的解释是,21日和22日的飞机正在运营过程中,机票已经售出,无法中途让飞机停飞。上航说,飞机必须返回基地才能停飞。而公共管理专家许光建则认为,这种解释是典型的站在民航自身效益上考虑问题。

  安邦咨询公司在一份报告中认为,在现有体制、法规和规章不能短时期内完善的现状下,在行业监管之外,再加强国资委对于航空安全的问责,应该是一个现实而有效的办法。毕竟现在的国资委对航空公司是管人、管事、管资产,如果它能把安全和效益结合起来考核航空公司,航空公司也不至于出现头脑发热,一味追求效益第一.中国民航学院安全科学与工程学院院长王永刚在接受《商务周刊》采访则提议,可以对航空安全实行一票否决制。这位曾参加过大连5.7空难调查的教授指出,一票否决制就是给日常的安全监管以绝对的权威,让监管对象把安全放在第一位,如果日常运行的时候就发现它不合格,已经存在重大危险的隐患,这时候就应该有绝对的权威让它停业整顿。

  王永刚认为,我们国家各行业的安全监管,开始营业的时候都有严格的入口把关,比如搞建筑,如果没有安全审定评估这个章,你是无法开工的。但是过了这个入口之后,日常运营的安全监管力度就很薄弱,一些监管对象对整改意见甚至不执行,而由于我们国家的安全监管(除了煤炭)现在还没有实行一票否决制,监管部门就没有对它执行停业的权力。

  但是这其中的一个问题是,如果想防患于未然,就必须在日常的安全监管中对重大安全隐患行使这种权威,而不能到事故出现之后再整风式地密集监管,然而,负责日常安全监管的民航总局在行使这一权力时,又该如何处理与国资委这个航空公司顶头上司的关系?

  空难暴露的不仅是各种推诿和漏洞,它也体现了各方立场不同而产生的思维博弈。对于空难的言论,根据《商务周刊》的采访和观察,也是各说各话,很难统一,尤其是业内和业外的看法出奇地不一致:比如空难发生后新闻界很快通过采访提出了六七种可能造成空难的疑点,包括是否持问题身份证登机,乘客是否让飞机提前起飞,是否使用了廉价的液压油,起飞前是否进行除冰等等,但这些随后都被东航方面和一些航空专家一一驳斥并贬为外行;实际上,管理学界和新闻界提出的重组转制过程中暴露管理真空的说法在一些接受记者采访的航空专家看来竟也变成了不负责任的言论.国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心副总工程师张兴凯向《商务周刊》指出,这些言论无论是横看成岭侧成峰,还是远近高低各不同,抑或是不知庐山真面目,只缘身在此山中,对整个国家的航空安全体系来说,都应该超越各方的局限性,力图塑造一个各方协调运作的安全系统。

  目前空难暴露出种种不协调的问题,主要是我们的安全体系没有形成一个宏观巨系统.他认为,在这种情况下,每次发生重大安全事故以后国务院都会马上成立一个事故调查小组,但实际上,一个完善的应急系统应该不是事故发生后才临时成立调查组,而是早已就准备好了,这就是国外所说的应急救援体系或者应急救援预案。

  但我们民航总局有自己的预案,机场和各地方政府又有自己的预案,这到底是一种什么样的关系?真正发生事故应该怎么办? 不同的响应级别应该由什么人来管?这些都不系统,于是就有很多问题。张兴凯认为,这些预案如果无法形成一个和谐的整体,它也不会发生应有的作用。

  张兴凯在接受采访时向记者证实,国家安全生产监督管理局正在做一个全国应急救援体系.他希望这个体系建立起来后能更好地把机场、航空公司、地方政府和民航管理部门各自的预案衔接起来。张兴凯介绍说,这个体系主要包括两大块内容:首先,应急救援体系应该怎么建?现在的体系是地震有一套,消防有一套,道路交通也有一套,这不仅是浪费,关键时候也不起作用,因此应该建一个整体的。其次,真正发生危险怎么做?市长怎么做,各相应部门怎么做,大家怎么相互协调,你知道我该做什么,我也知道你该做什么,而不像现在这样大家都各不相干,这就是我们所说的预案。王永刚也指出,实际上,民航改制对于安全监管来讲并没有发生变化,在机构的设置上,民航总局-地区管理局-各省安监办-各航空公司的安检部,都是一个完整的体系,这个体系里的规则制度也是早已制定的,只要按照规章制度一丝不苟地执行,那么就可以做到安全。过渡期出现不协调的问题,主要是因为民航总局的失效之后,机场、航空公司、地方政府及相关管理部门之间缺乏有机的结合。他说。

  不过,对于未来这个所谓的宏观巨系统会怎样操作,因为涉及机构设置和权力分配问题,目前专家的意见也并不统一。张兴凯认为,目前的现状是,事故处理在国家安全生产监督管理局,日常的安全监管却分布在航空航天、海事、道路交通、建筑等各个系统,如果国家安全生产监督管理局统一监管,就会比较顺畅。而王永刚则认为,如果日常的安全管理都让国家安全生产监督管理局去管,这个局可能光公务人员就需要5万人,所以现实的做法,还只能是在大框架下各行业自己负责自己的安全。

  但不管怎样,各界人士都被包头空难所暴露出来的问题深深刺痛。这次导致55人死亡的空难,距离包括东航在内的三大航空公司划归国资委管理只有1年多时间,距离民航总局将包头机场移交给包头地方政府管理只有3个多月的时间,而距离民航总局下发《关于进一步加强航空安全工作的决定》仅仅13天。本来为了实现中央企业监督权和经营管理权分离而进行的体制改革,为了化解民航总局管理的机场太多容易产生混乱而实施的机场属地化管理,却在推行过程中产生了更多的混乱。

  改革没有错,但改革不能以生命为代价。在张兴凯的办公桌上放着一本厚厚的安全事故技术报告,这是一个在圈子里很有名的案例,讲的是在八十年代英国北海油田曾发生过的一次事故。它的事故技术报告大概在100多万字,这仅仅是纯技术报告的副本,而我们国家发生过那么多重大事故都没有做过这样的报告。张兴凯不无遗憾地说。(记者 钟加勇)